1992年—1997年任中共中央书记处书记。

这种制度的基础可以从不成文宪法（或更确切地说是中国共产党党章）里找到。这个现象可以从那些非洲后解放时代的强人政权与充满个人崇拜色彩的第三国际政体中看到（Booth,2006）。

对于强世功而言，中国必须发展自己的独特的宪政模式。强世功由此认为冷战后不成文宪法受到理念上的排挤而被排挤为一个与成文宪法水火不相容的政法模式。  一、橡皮图章之谜：中国共产党的党章 强世功教授首先用中国共产党党章的宪法规范性去解释中国国家制度中的橡皮图章之谜。具有讽刺意味的是，其他马克思列宁主义国家恰恰运用了相反的法律解释策略，即不被明文允许的就是禁止的（Backer,2011）。美利坚合众国与中华人民共和国虽然都是革命的产物，但是两国的开国政权是在不同的政治历史背景下产生的。

党的领导必须遵循成文宪法。此外，强世功认为中国共产党领导的多党合作体制包含在了中国成文宪法之内，所以，全国人大的橡皮图章功能是在国家行政框架内将中国共产党的领导地位正当化（Jiang,2010：25）。在风险评估基础上，综合考虑政治、经济、社会等因素进行政策选择，则不属于科学专家的工作，而由承担政治与法律责任的行政官员负责。

[12]参见单忠艳、滕卫平等，碘致甲状腺功能减退症的流行病学对比研究，《中华内分泌代谢杂志》，2001年第2期。[56]因此，科学界亦采实用主义立场，对这一方法并不排斥，而是发展出判断相关研究说服力的若干准则，例如，被研究人群范围的大小、暴露于相关物质的水平和期间、对其他相关因素的控制，等等。[21]参见崔俊生、倪劲松等：食盐加碘前后甲状腺恶性肿瘤检出率及组织学类型分析，《吉林大学学报》2008年第6期。除此之外，更加棘手的问题是，评估技术内在的局限会在各个环节产生大量不确定性，从而影响评估的科学性： 1、危害识别。

滕的课题组选取的高碘地区是水源性高碘，与全民加碘无关，不可以此非议全民加碘政策等等。[7]卫生部办公厅、工业和信息化部办公厅：《关于进一步做好无碘食盐供应和管理工作的通知》（卫办疾控发〔2009〕168号） [8]国家工商行政管理局：《关于盐业公司再销售无碘盐时强制用户购买碘盐行为定性处理问题的答复》（2000年9月13日） [9]参见马海伟、孟亮：河南高碘区继续补碘之惑，载《中国商报》2005年7月19日，第2版。

例如，天津医科大学钱明、王栋提出，滕的研究中，选取地区高水碘很可能伴随其他化学成份或矿物质含量过高，无法排除是其他因素导致甲状腺疾病的可能。然而，当评估成为一项法定要求，专家实质享有了部分决策权力，由于专家并不承担政治责任，这是否会导致与现代政治倡导的民主价值间紧张不无疑问。SeeMark Eliot Shere,The Myth of Meaningful Environmental Risk Assessment, 19 HarvardEnvironmental LawReview,409(1995). [35]曹康泰：关于《中华人民共和国食品安全法（草案）》的说明——2007年12月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上，《全国人民代表大会常务委员会公报》2009年第2期。风险评估的核心问题是信息不充分，选择何种假设、模型和推论去理解现有信息、做出测算缺乏科学共识，但是，评估者又必须做出判断。

再以《碘盐风险评估》对人群碘营养状况的评价标准为例，该报告使用了WHO/UNICEF/ICCIDD推荐的尿碘中位数（MUI）标准，即普通人群小于100μg/L为不足，100-200μg/L为适宜，大于200μg/L则为超过适宜量（可能存在较低风险），大于等于300μg/L为过量（存在健康风险）。[51]（英）安东尼?吉登斯、（英）克里斯多弗?皮尔森著：《现代性：吉登斯访谈录》，尹宏毅译，新华出版社2000年版，页193。《卫生部办公厅关于委托国家食品安全风险评估中心承担食品安全国家标准审评委员会秘书处等工作的函》（卫办监督函〔2012〕56号）。评估专家委员会由9名专家组成，其中8人来自中国疾病预防控制中心，1人来自天津医科大学内分泌研究所（陈祖培，他同时是卫生部碘缺乏病专家咨询组组长）。

SeeFred Anderson, Mary Ann Chirba-Martin, E. Donald Elliott, Cynthia Farina,Regulatory Improvement Legislation: Risk Assessment, Cost-Benefit Analysis, and Judicial Review, 11 Duke Environmental Law and Policy Forum, 89(2000). [83]See Donald T. Hornstein,Accounting for Science: The Independence of Public Research in the New,Subterranean Administrative Law, 66 LawandContemporaryProblem, 227(2003).   赵鹏，男，1981—，法学博士，中国政法大学法治政府研究院副教授，政治学博士后研究人员。[36]而且，在多项关于食品贸易争论的裁决中，是否经过风险评估亦被WTO作为措施是否合法的重要判断标准。

（二）完善风险评估法律制度的建议 基于上述考虑，法律需要在风险评估的任务界定、组织架构与程序设计方面进行诸多改革，以限制政策、偏好对风险评估的影响： 首先，明确区分、界定风险评估与风险管理。[19] 在我国，除上述滕卫平课题组的成果以外，亦有不少地区的医生根据临床经验，认为全民食盐加碘后，相关甲状腺癌的比率开始上升，[20]有些还进行了相关研究。

[79] 这种评估指南至少具有以下重要意义：其一，由于相关政策考量被明确阐述，评估的局限与结论的不确定性亦得以展现，从而有助于科学界和公众客观对待该项评估结论。[10]参见包蹇：上海无碘盐为何难买，载《人民日报》2010年1月26日，第16版。有研究表明长期缺碘人群患滤泡型甲状腺癌的风险较高,而长期碘摄入过多的人群则可能增加患乳头状癌的风险。[76]参见王晓，见前注53。  一、碘盐罗生门：致病的疑云 碘缺乏会导致甲状腺肿（俗称大脖子病），中国古书已有记载，补碘治疗亦是传统做法。[22]参见白剑峰、王有佳、吕毅品：碘盐其实不会致癌，载《人民日报》2012年10月23日，第4版。

其次，针对风险评估内在不确定性，由于其根源于现代科学内在的局限，或无法根本消除。[52]参见赵鹏：参见风险社会的自由与安全——风险规制的兴起及其对传统行政法原理的挑战，载季卫东主编：《交大法学》（第2卷），上海交通大学出版社2011年版，页43。

这一制度的引入体现了法律规范复杂监管活动的努力： 行政活动的合法性有赖于其工具理性，即运用专业能力充分地解释其决策基础。因此，当我们将命运的一部分交给科学家时，必须设计有效的制度确保他们至少是诚实的：诚实地将决定限定于能力范围内、诚实地说出自己真实的想法、诚实地展示自己判断的基础和可能的局限。

例如，美国科学院曾发表报告，要求联邦政府对风险规制的科学和政治层面作出更加明确的区分，保证规制机关对客观、定量的风险评估和主观、政治的风险控制采用不同的制度安排。流行病学研究是针对某种物质，比较某一暴露水平的人群与更低暴露人群或者零暴露人群的统计数据，如果确定发病率因暴露而增加，则可以确认危害存在，前述滕卫平等人的研究即采用了这一方法。

对此，国外已有一些研究成果：有研究表明，长期缺碘和长期高摄入碘均可导致甲状腺肿的发展,而甲状腺肿是甲状腺癌的危险因素之一。[58]这些判断固然有其科学考虑，但由于评估报告理由说明部分非常简单，缺乏统一、客观的标准，亦无法排除个人偏好甚至政策考虑的影响。（二）科学性：风险评估的规范要求 立法引入风险评估，反应了运用科学知识来确保政治理性化的努力。[14]参见陈鸣、许十文、单崇山：全民补碘下的甲状腺阴影，《南都周刊》第338期。

最后一次访问为2012年11月29日。这种方法是典型的成本效益分析：比较全民食盐加碘的健康益处（效益）与全民食盐加碘可能的健康风险（成本）。

（二）评估内在的不确定性与政策、偏好影响的空间 风险评估可能超越其法定权限与能力范围，不适当地介入政策议题。以风险评估技术机构为例，根据卫生部《食品安全风险评估管理规定（试行）》，卫生部确定的食品安全风险评估技术机构负责承担食品安全风险评估相关科学数据、技术信息、检验结果的收集、处理、分析等任务。

本文即以这一事例为中心，从风险评估的规范要求与现实之间差距的角度分析评估未获认同的原因，在此基础上，论证风险评估法律制度完善的方向。See Thomas O Mcgarity,Politics by Other Means: Law, Science and Policy in EPAs Implementation of the Food Quality Protection Act, 53 Administrative Law Review, 103(2001). [63]国家食品安全风险评估委员，见前注23，页37。

但是，为了防止这种政策考量专断地进行，应通过制度确保以下几点：该评估政策被充分披露并在科学共同体内得到有效讨论与完善。危害识别是指确定接触某种物质是否会导致对健康的潜在危害，这相当于确认某种物质和某种损害之间的因果关系。这种政策亦是不可避免的——当信息不充分又没有统一的预测方法时，必然使用某些带有政策含义的规则来形成共识。然而，对风险评估实践的实证性考察发现，服务于政策制定的科学并不完全是科学的，在证据、知识匮乏，决策又有时间约束的情况下，政策考量、个人偏好都可能深刻地影响其科学性。

SeeDeborah G. Mayo and Rachelle D. Hollander eds,Acceptable Evidence: Science and Values in Risk Management, Oxford University Press,1991. [58]国家食品安全风险评估委员，前注23，页12——13。[18] 争论中引起社会高度关注的，是碘过量是否会导致甲状腺癌。

其二，由于如何选择假设、模型和推论事前已有规范，评估专家组为迎合某种预设观点而自由解释的空间得以压缩。再以《碘盐风险评估》对人群碘营养状况的评价标准为例，该报告使用了WHO/UNICEF/ICCIDD推荐的尿碘中位数（MUI）标准，即普通人群小于100μg/L为不足，100-200μg/L为适宜，大于200μg/L则为超过适宜量（可能存在较低风险），大于等于300μg/L为过量（存在健康风险）。

1．清理风险评估组织的政策职能。例如，崔俊生、倪劲松等回顾性查阅了吉林大学中日联谊医院1961—2000年外检病理登记资料发现，全民食盐加碘后甲状腺恶性肿瘤检出率增高，甲状腺癌的组织类型发生变化：乳头状癌显著增加,滤泡状癌减少，发病年龄有增加趋势。